[ предыдущая статья ] [ следующая статья ] [ содержание ] [ "Санкт-Петербургские Ведомости" ] [ поиск ] Санкт-Петербургские Ведомости No 255(1881), 11 ноября 1998

Давайте жить дружно, но пока отдельно
Объединение Петербурга и области не имеет смысла без реформы федеративных отношений Объединяться ли Петербургу с Ленинградской областью? Этот вопрос возникал уже не раз, но, как правило, дальше разговоров и ни к чему обязывающих деклараций дело не продвигалось. Но вот в области открылась губернаторская вакансия (которую одни хотят занять, а другие, напротив, ликвидировать), и в конце сентября новый первый вице-премьер и бывший губернатор области Вадим Густов не только "реанимировал" эту идею, но и заявил, что получил соответствующее одобрение от президента.

С той поры по питерским и по центральным газетам прокатилась волна публикаций на указанную тему. Особенно активно обсуждается, кто из политиков уже заявил, а кто собирается заявить о включении в борьбу за еще не существующее место губернатора гипотетического "Невского края", как периодически называют грядущий объединенный субъект Федерации.

Труднее найти анализ проблемы объединения, обсуждение актуальности объединения, его преимуществ и недостатков, возможных способов реализации, возможных последствий. Авторы хотели бы частично восполнить этот пробел.

Начнем с очевидного. Мы согласны с теми, кто полагает многолетнее разделение города и области в определенной мере искусственным. В бытовом сознании город и область так и остались одним регионом. И можно понять тех, кто считает, что это единство надо бы наконец закрепить юридически.

Однако ради чего это следовало бы делать? Очевидно, объединение имеет смысл в том случае, если оно поможет решить какие-то существенные проблемы, которые сегодня имеются между городом и областью, если оно пойдет на пользу жителям. Это, как говорят, необходимое условие.

Но не достаточное.

Проблем, связанных с тем, что и город, и область являются субъектами Федерации (а значит, в городе и в области действуют разные законы, разные бюджеты, разные органы власти), немало. Прежде всего это проблемы, связанные с принадлежащими сотням тысяч горожан садовыми и дачными участками, расположенными в области: транспортное и медицинское обслуживание садоводов, строительство дорог к садоводствам, обеспечение их электричеством, газом, телефонной связью. Проблема вывоза городского мусора на областные свалки и его утилизации. Изменение границ города и передача земли под застройку. Транспортные льготы для областных пенсионеров в городе и для городских _ в области. Выделение горожанам участков под садоводства... Но есть ли среди этих и подобных им проблем такие, которые нельзя решить иначе, как объединением?

Нам представляется, что при всей сложности этих проблем объединение отнюдь не является единственным способом их решения. Договоры между властями города и области, проведение согласованной политики в "пограничных" сферах _ вполне достаточные средства для этого.

Конечно, можно пойти и "объединительным" путем, но здесь нас ждут серьезные юридические препятствия и социально-экономические последствия.

Вначале _ о препятствиях. Законное объединение города и области _ весьма сложный процесс. В соответствии с уставами города и области объединение этих субъектов Федерации требует проведения референдумов (городского и областного). По петербургскому закону референдум считается состоявшимся, если на него придет не менее 50% избирателей города, а решение считается принятым, если его поддержат более 50% проголосовавших. Уже первое из этих условий автоматически отсекает все варианты отдельного проведения данного мероприятия: призвать на избирательные участки более половины петербуржцев сегодня можно лишь, задавая жизненно важный для них вопрос, каковым объединение с областью явно не является.

Конечно, можно совместить референдум со значимыми выборами, на которые заведомо придет более 50% горожан, но и в этом случае нужный для сторонников объединения ответ вовсе не гарантирован.

Что же касается области, то, во-первых, закона о референдуме там пока нет и нужно время на его разработку и принятие. Во-вторых, в одиночку вопрос не решить, а если город, от которого, собственно, все зависит, не хочет или не может определиться, то зачем попусту тратить деньги?

Наконец, согласно Конституции, для изменения статуса субъекта федерации требуется принять Федеральный конституционный закон. А это 2/3 голосов в Думе, 3/4 в Совете Федерации.

Не стоит забывать и о сложностях, связанных с "переходным периодом" образования "Невского края". Кто и как будет этим краем управлять? Кто и как отменит оба устава _ городской и областной? Что делать с действующими законодательными собраниями города и области? Организовать двухпалатный парламент? Можно представить, какая драка начнется за право быть верхней палатой, а не нижней. Какой статус будет у Санкт-Петербурга _ статус муниципального образования? Но где тогда взять городского мэра, а если его избрать _ не начнется ли, по примеру многих субъектов Федерации, перманентной войны между будущим губернатором края и мэром краевого центра? Какими законами руководствоваться _ городскими или областными, отличающимися по множеству позиций? Как быть с правоприменительной практикой, если чиновникам и судьям на ходу придется переучиваться? При этом потребуется сложная и длительная работа, чтобы привести законодательство двух субъектов к общему виду. А ведь многие вопросы город и область законодательно регулировали совершенно по-разному _ управление собственностью, продажа земли, инвестиционная политика, местное самоуправление...

Но предположим, что все правовые препятствия удалось преодолеть.

Что дальше?

Выясняется, что потом _ по крайней мере для жителей Петербурга _ и наступит самое неприятное.

Известно, что экономически Санкт-Петербург куда сильнее своего соседа. Область обременена долгами, при этом, в отличие от Санкт-Петербурга, где принят бездефицитный бюджет, а собираемость налогов даже выше запланированной, областники имеют 30-процентный бюджетный дефицит и 40-процентный налоговый недобор. В отдельные месяцы доходы области оказывались втрое меньше необходимых расходов. Задержки заработной платы бюджетникам достигли полугода. Наконец 15 октября область официально объявила о своей неспособности погасить выпущенные ею ценные бумаги на сумму миллионов деноминированных рублей. И понятно, что в случае объединения расхлебывать заваренную в области кашу придется за счет Петербурга. Город уже не сможет распоряжаться своими доходами _ львиная их доля пойдет в общий котел. И первым видимым результатом станет как минимум 20-процентный бюджетный дефицит, а следовательно _ необходимость сокращения многих статей расходов. При этом пострадают прежде всего городские бюджетники _ учителя, врачи, работники культуры, то есть те, кто и сегодня едва сводит концы с концами. Кстати, часть петербуржцев уже вкусила прелести "смычки города и деревни": после того как произошло объединение Пенсионных фондов города и области, в Петербурге начались задержки с выплатой пенсий (область к этому уже давно привыкла)...

Конечно, у объединения города и области есть и положительные стороны _ решения в "пограничных" сферах, о которых мы упоминали, принимать будет легче. Но все минусы объединения проявятся обязательно и сразу, а вот плюсы дадут о себе знать не сразу и при определенных условиях.

Несовершенство нынешнего федеративного устройства России не вызывает сомнений. Принцип договорного разграничения полномочий между центром и регионами, содержащийся в Конституции, делает социально-экономическое развитие регионов заложником политических интересов властных элит. Отсутствие эффективных механизмов федерального вмешательства разрушает единую правовую систему страны. Добавьте к этим признакам феодализации огромные различия между субъектами Федерации по уровню развития, размерам территории, численности населения _ и ответ на вопрос о целесообразности реформы Федерации станет очевидным.

Одно из направлений этой реформы _ укрупнение субъектов федерации. Поэтому в принципе вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области вполне разумен. Более того, проблема интеграции соседних регионов (вплоть до их объединения) актуальна не только для Петербурга и области. Но объединение субъектов Федерации _ сложный процесс, которому должна предшествовать длительная подготовка нормативноправовой базы и разработка технологии объединения. Процесс, который не имеет смысла начинать без существенных изменений Конституции и федерального законодательства, направленных на создание эффективного федеративного государства, служащего интересам своих граждан, а не элит.

Александр ШИШЛОВ,заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы, Борис ВИШНЕВСКИЙ,эксперт Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной